Продовольственная безопасность соцсферы продолжает оставаться в центре внимания

13 декабря 2023 года в "Красноярском рабочем" под заголовком "Поставка продуктов питания - дело государственное" было опубликовано моё интервью с руководителем главного управления организации торгов Самарской области Марией Карелиной.

Речь в нём шла об опыте Самарской области по обеспечению качества продуктов питания, поступающих в бюджетную сферу. Поскольку эта проблема стоит очень остро в Красноярском крае, редакция направила этот материал на имя губернатора края М. М. Котюкова и председателя Законодательного Собрания А. И. Додатко с просьбой рассмотреть вопрос о возможности использования опыта Вологодской и Самарской областей по закупкам продуктов питания для бюджетной сферы, а также дать официальный комментарий на тему того, как красноярские власти намерены решить проблему попадания фальсифицированных, контрафактных и небезопасных для здоровья продуктов питания в пищеблоки бюджетных учреждений региона.

Необходим внимательный и взвешенный подход

Первым на имя автора материала поступило письмо из Законодательного Собрания края за подписью заместителя председателя комитета по делам села и агропромышленной политике В. Х. ВЭНГО:

"Уважаемый Владимир Иванович!

Комитет по делам села и агропромышленной политике Законодательного Собрания края по поручению председателя Законодательного Собрания края А. И. Додатко изучил направленные вами материалы на тему обеспечения учреждений социальной сферы качественными продуктами питания.

В дополнение к ранее направленному в адрес главного редактора газеты "Красноярский рабочий" В. Е. Павловского письму от 18.09.2023 года сообщаем, что 18 декабря 2023 года в рамках выездного заседания комитета по делам села и агропромышленной политике Законодательного Собрания края был рассмотрен вопрос "О модели единого распределительного логистического центра для обеспечения учреждений социальной сферы".

Заведующий кафедрой логистики Красноярского государственного аграрного университета, профессор, доктор экономических наук В. Ф. Лукиных в своём докладе на заседании комитета обратил внимание на существующий механизм обеспечения поставок продуктов питания в учреждения социальной сферы в Самарской и Вологодской областях.

Опыт Самарской области по реализации проекта по поставке продовольственных товаров в учреждения области через региональный оптово-распределительный центр продовольственных товаров (специализированный склад), в том числе по определению перечня продовольственных товаров, закупаемых через специализированный склад, перечня учреждений и муниципальных образований, участвующих в реализации проекта, требует внимательного изучения и взвешенного подхода.

Красноярскому государственному аграрному университету было предложено дополнительно проработать модель Самарской области с учётом территориальных особенностей Красноярского края (в том числе возможности обеспечения круглогодичных сроков завоза и транспортной доступности муниципальных образований, в которых расположены учреждения социальной сферы), определения расходов краевого бюджета по возникающим расходным обязательствам Красноярского края по оплате услуг (закупке товаров, работ) специализированного склада, исключения удвоения логистических (транспортных) затрат.

Законодательное Собрание края намерено продолжить системную работу по вопросам обеспечения населения, и прежде всего учреждений социальной сферы края, качественными продуктами питания и вернуться к рассмотрению данного вопроса в первом полугодии 2024 года с привлечением актуального круга заинтересованных сторон".

Кое-что уже сделано

Чуть позднее в редакцию поступил и ответ, подписанный начальником управления пресс-службы губернатора и правительства Красноярского края С. В. ЗЫБЛЕВЫМ:

"Уважаемый Владимир Евгеньевич!

На основании информации, предоставленной агентством государственного заказа Красноярского края по вашему обращению о рассмотрении возможности использования в Красноярском крае опыта Вологодской и Самарской областей по внедрению логистических центров для организации питания в бюджетной сфере сообщаем следующее.

Проблема обеспечения продовольственной безопасности актуальна для всех без исключения субъектов Российской Федерации. В разных регионах она решается по-разному, ведь при "слепом" копировании чужого опыта без учёта особенностей конкретной территории есть риск получить совсем не тот результат.

Поэтому в Красноярском крае на уровне правительства комплексно изучаются практики других регионов, которые могут быть полезны, в том числе в борьбе с фальсификатом, контрафактом и прочими нарушениями в сфере питания. В частности, вариант создания распределительно-логистического центра (далее - РЛЦ, центр) для хранения и приёмки продуктов, поставляемых в рамках государственных закупок, рассматривался исполнительными органами нашего края как с научной, так и с практической точек зрения.

Чтобы ознакомиться с работой РЛЦ, были организованы поездки в Вологодскую и Самарскую области. После этого такой механизм организации поставок оценивался и нормативно, и финансово с учётом масштабов нашего края.

Для полного анализа этой темы в рамках конкурса краевого Фонда науки Красноярский государственный аграрный университет провёл исследование, в котором спорные правовые вопросы не нашли решения в рамках действующей нормативной базы.

Итогом всесторонней проработки самарской и вологодской практик стало чёткое понимание невозможности их применения на территории нашего края сразу по нескольким причинам, а именно:

1. Географические отличия субъектов.

Красноярский край в разы больше как Самарской, так и Вологодской области, заказчики в основном мелкие и территориально рассредоточены, а основной объём закупаемых ими продуктов - скоропортящиеся. Это значит, что одним центром на весь край никак не обойтись, иначе наиболее удалённые от него учреждения будут получать товар с минимальным остаточным сроком годности.

Функционирование каждого из центров потребует очень существенных расходов краевого бюджета. При двухэтапной схеме доставки продуктов "Поставщик - РЛЦ - заказчики" оплата дополнительной приёмки, хранения и транспортировки пищевой продукции ляжет ощутимым бременем на бюджет края.

Например, в Самарской области в настоящий момент заключён полугодовой контракт для 135 учреждений на оказание услуг РЛЦ на 50 миллионов рублей. У нас только у одного министерства социальной политики края - 119 подведомственных учреждений. А ещё есть множество организаций образования и медицины. Поэтому в Красноярском крае, если учесть фактор территориальной удалённости учреждений и сложную логистику доставки грузов, цена контракта будет существенно выше.

2. Отсутствие универсального механизма использования РЛЦ при различных алгоритмах организации питания.

Многие учреждения нашего края (например, образовательные в городе Красноярске) от закупок продуктов и самостоятельного приготовления блюд частично или полностью перешли к приобретению услуг горячего питания. В таком случае используемые продукты закупаются исполнителями услуг самостоятельно в рамках гражданского законодательства.

Таким образом, в схеме закупок услуг горячего питания РЛЦ не участвует и устранить имеющиеся проблемы не поможет. Та же история с закупками в рамках Федерального закона N 223-ФЗ.

Отметим, что в Вологде и Самаре эти блоки закупок тоже в реализацию проектов не включены.

3. Риски при реализации.

Механизм функционирования РЛЦ не в полной мере соответствует действующему законодательству о контрактной системе. Решение отдельных вопросов перехода права собственности на товар при трёхстороннем взаимодействии заказчика, центра и поставщиков с правовой точки зрения сомнительно.

Причём практика одного-двух регионов совсем не означает, что такого же мнения будут придерживаться надзорные органы и суды во всех остальных субъектах РФ. Последствия же принятия ими решений о незаконности внедрённого нового механизма могут быть очень серьёзными как для каждого из заказчиков, так и для правительства края в целом.

Это и отмена конкурентных процедур, и признание заключённых контрактов недействительными (что повлечёт массовую приостановку поставок продуктов в учреждения), и прекращение функционирования самих центров, а значит, и ответственность за потраченные впустую немалые бюджетные средства. Все такие решения потенциально влекут административную и уголовную ответственность.

Из всего изложенного следует вывод: то, что реализовано в двух небольших субъектах, у нас не сработает. Поэтому в Красноярском крае был создан механизм, который учитывает специфику региона и помогает заказчикам на всех этапах закупки - от организации конкурентной процедуры до приёмки продукции в учреждении.

В нашем регионе применяется комплекс мер, включающий постоянное взаимодействие надзорных, исполнительных органов края с учреждениями, которые приобретают продукты питания и услуги горячего питания. Перечень проводимых мероприятий постоянно дорабатывается с учётом изменений текущей ситуации.

Порядок их реализации сейчас такой:

Закупки краевых заказчиков централизованы, их потребности в одинаковых продуктах объединены в совместные процедуры.

Совместные закупки проводятся по кустовому принципу, исходя из географических особенностей Красноярского края - отдельно для Центральной, Западной, Восточной, Северной и Южной групп районов, что позволяет поставщикам оптимизировать логистику и исполнять свои обязательства в срок.

Объединённые лоты включают потребности и крупных заказчиков, и мелких. Первые выступают в роли локомотива для вторых, а благодаря общему проценту снижения, цена получается приемлемой для всех. Мелким заказчикам это порой единственная возможность обеспечить свою текущую деятельность всем необходимым на конкурентной основе. В последнее время звучат предложения объединить и муниципальные закупки по тому же принципу, но вопрос пока на стадии обсуждения.

Ещё наша важная особенность - бесплатный лабораторный контроль качества продукции. Основные меры контроля могут быть предприняты на этапе приёмки - здесь есть возможность исключить некачественный товар из оборота и даже отстранить недобросовестного поставщика от участия в дальнейших закупках. Краевая ветеринарная лаборатория проводит заказчикам отборы проб и необходимые исследования в рамках государственного задания, они за это не платят.

Эта возможность есть у всех краевых учреждений социальной сферы в случае сомнения в качестве, и в 2023 году ей воспользовались 357 раз. В результате выдано 127 заключений о несоответствии продукции требованиям ветеринарного законодательства. Но обращаю внимание - это в случае сомнения. Поэтому общие показатели при наших объёмах в целом не так и велики.

Результаты экспертизы позволяют не принимать некачественные продукты и на законных основаниях применять к поставщикам меры ответственности вплоть до расторжения контракта и внесения их в реестр недобросовестных поставщиков.

Основная цель создания РЛЦ - контроль качества продукции - достигнута и в Красноярском крае, но иным путём. Для удобства заказчиков и сокращения сроков доставки проб в 2024 году планируется аккредитовать ещё три ветеринарные лаборатории края (КГКУ "Таймырский отдел ветеринарии", КГКУ "Канский отдел ветеринарии", КГКУ "Ачинский отдел ветеринарии"), а также расширить область аккредитации КГКУ "Минусинский отдел ветеринарии".

Организовано оперативное информирование заказчиков о всех выявленных нарушениях в сфере организации питания, теперь и в цифровом формате.

По решению рабочей группы правительства края уведомления о фактах нахождения в обороте фальсифицированных, контрафактных либо некачественных продуктов незамедлительно направляются министерствам социального блока и муниципальным образованиям.

Агентство госзаказа края вносит эти сведения в специально созданный информационный ресурс - сервис контроля качества (далее - сервис, реестр, ресурс). Разработка сервиса не потребовала расходов краевого бюджета. С 1 августа бесплатный онлайн доступ к нему открыт всем учреждениям социальной сферы края.

База данных содержит информацию о каждом зафиксированном нарушении с приложением копий подтверждающих документов. Возможности ресурса позволяют найти нужные сведения, используя различные фильтры. Всем заказчикам, у которых заключены контракты с нарушителями, сразу поступают соответствующие предупреждения.

На основе этой информации учреждение может принять решение о необходимости дополнительной лабораторной экспертизы либо усилить контроль за действиями конкретных контрагентов. Что важно - получатели услуг горячего питания тоже могут обратиться к сервису и проверить своих поставщиков и производителей используемого сырья.

За пять месяцев работы ресурс уже подтвердил свою эффективность: подключено 1 873 заказчика, размещено около 160 протоколов о выявленных в 2023 году нарушениях. С 1 августа заказчики воспользовались реестром порядка шести тысяч раз.

В декабре 2023 года сервис получил премию ComNews Awards в номинации "Лучшее цифровое решение в государственном секторе". А наша региональная практика комплексного подхода по исключению поставок некачественных продуктов в социальные учреждения края Союзом закупщиков России признана одной из лучших региональных практик 2023 года.

Большинство поставщиков после отказа заказчика в приёмке некачественного товара добровольно меняют его на качественный и не могут его реализовать в другом учреждении. Наблюдается устойчивая тенденция к уменьшению доли демпинга в закупках продуктов. Поставщики гораздо реже привозят заказчикам заведомо некачественный продукт, потому что знают - такую продукцию у них не примут. Отдельные неприятные факты, которые пока происходят, прекратятся, когда новая система станет неотъемлемой частью работы каждого пищеблока.

Все реализуемые в крае мероприятия нацелены на эффективное расходование бюджетных средств и полностью основаны на законодательстве в сфере закупок".

Пятая колонна госзакупок

Прежде всего выражаю благодарность властям края за развёрнутые ответы на наши обращения.

Нельзя не отметить конструктивный подход к решению проблемы, отражённый в письме заместителя председателя комитета по делам села и агропромышленной политике Законодательного Собрания края Валерия Вэнго. Законодательное Собрание заняло взвешенную позицию, и это создаёт предпосылки того, что проблема попадания небезопасного для здоровья продовольственного фальсификата и контрафакта в пищеблоки школ, больниц, детских садиков и других социальных учреждений края будет решена.

Что же касается ответа, поступившего из управления пресс-службы губернатора и правительства края, то он, с моей точки зрения, нуждается в детальном комментарии. Как указано в его тексте, он подготовлен на основе информации краевого агентства госзаказа. Поэтому буду считать его ответом именно этого агентства, а не губернатора и правительства.

Мне неоднократно доводилось писать материалы о проблемах госзакупок продуктов питания в регионе (см. "КР" за 19, 26 июля, 30 августа, 27 сентября, 4, 11 октября, 13 декабря 2023 года), поэтому сразу извиняюсь перед читателем за то, что некоторые факты и мысли, ранее мною уже апробированные, в этом комментарии будут повторены.

В конечном итоге неважно, какого цвета кошка, главное, чтобы она мышей своевременно ловила. Так стоит вопрос и в нашем случае. Факт заключается в том, что Вологодская и Самарская области смогли решить проблему исключения попадания фальсифицированных, контрафактных и небезопасных для здоровья продуктов питания в социальную сферу, а вот другие регионы России, в том числе и Красноярский край, только встают на этот путь.

По состоянию на сентябрь 2023 года, согласно официальным данным управления Роспотребнадзора по Красноярскому краю, 20 процентов продуктов питания, попадающих в бюджетную сферу - это фальсификат и контрафакт, то есть небезопасны для здоровья. По данным же выборочных проверок Россельхознадзора, в первом полугодии 2023 года 9 процентов социальных учреждений края были обеспечены не соответствующими обязательным требованиям к качеству продуктами питания.

Как я уже писал, главная причина такой прискорбной ситуации заключается в том, что федеральная нормативно-правовая база в области госзакупок, несмотря на её некоторые корректировки в последние годы, по-прежнему не учитывает специфику продуктов питания как товара, приравнивает их к гвоздям и стульям.

С одной стороны, закон требует, чтобы заказчики в обязательном порядке проверяли качество продуктов питания, а с другой - не предусматривает механизмов для реального воплощения этой цели.

Как известно, правила игры на рынке госзакупок определяет сегодня Минфин России. Явное нежелание этого ведомства внести поправки в федеральный закон "О контрактной системе..." (44-ФЗ), которые позволили бы регионам официально, а не по собственной инициативе, на грани законодательного фола, осуществлять экспертизу продуктов питания перед поставкой в бюджетные учреждения в специально отведённых местах, не просто поражает. Складывается впечатление, что в Минфине РФ засела пятая колонна, которая явно противодействует благим начинаниям, нацеленным на укрепление здоровья граждан страны.

У всякого действия есть свои причины. С моей точки зрения, такая позиция этого ведомства вызвана тем, что есть определённые и могущественные круги, которые банально зарабатывают деньги на сложившейся практике госзакупок продовольствия. Как показывает опыт Вологодской и Самарской областей, внедрение системы превентивного контроля качества продуктов питания, поступающих в бюджетную сферу, неизбежно ведёт к тому, что доля местных товаропроизводителей, участвующих в поставках продовольствия в бюджетную систему, существенно повышается. Такой передел рынка госзакупок, многим его игрокам, разумеется, не интересен.

Цыплят по осени считают

По большому счёту, агентство государственного заказа Красноярского края только после первой моей статьи о сложившейся ситуации, опубликованной в июле в двух номерах "Красноярского рабочего", и обращения редакции в федеральные и региональные органы власти с просьбами дать публичные комментарии, реально взялось за решение проблемы.

Очень хорошо, что благодаря этому на краевом уровне принято решение о расширении сети ветеринарных станций, призванных проверять качество продуктов питания, поступающих в бюджетную сферу. Нельзя не приветствовать и тот факт, что по инициативе краевого агентства госзаказа создан сервис контроля качества (другое его название - реестр экспертиз), куда заносятся факты недобросовестного выполнения поставщиками продуктов питания в бюджетную сферу края. Это облегчит бюджетным организациям региона задачу исключать компании с дурной репутацией из числа поставщиков.

Создателем реестра выступила одна из электронных торговых площадок (ЭТП). Чтобы получить искомую информацию, всем заказчикам края, потребителям продуктов питания пришлось на ней зарегистрироваться. Благодаря этому, конечно, она должна получить дополнительный доход, но надеюсь, что это не воздастся судебными тяжбами со стороны её конкурентов и Федеральной антимонопольной службы. Рад, что ЭТП получила премию ComNews Awards за это, пока ещё уникальное, решение.

К сожалению, официальной информации о результативности мер, предпринятых краевым агентством госзаказа для сокращения объёмов продовольственного фальсификата и контрафакта, поступающего в бюджетную сферу региона, ещё нет. По оценкам специалистов Роспотребнадзора, на продовольственном рынке России в целом сегодня крутится около 5 процентов фальсифицированных и контрафактных продуктов питания.

Эта цифра может выступить и целевым ориентиром по оценке эффективности мер, предпринятых краевым агентством госзаказа с целью предотвращения попадания некачественных продуктов питания в бюджетную сферу.

С моей точки зрения, когда цель будет достигнута, тогда и можно будет говорить о том, что краевые власти в целом решили задачу обеспечения соцсферы качественными, небезопасными для здоровья продуктами питания.

Факт, что Союз закупщиков России признал краевую практику решения описываемой проблемы одной из лучших региональных практик 2023 года, есть не более чем аванс, выданный краевой власти.

Тем более, что особого доверия к этому союзу у меня нет. И дело не только в том, что он молод и пока не имеет даже собственного сайта. Возник союз в результате, как утверждается, ребрендинга Гильдии отечественных закупщиков и специалистов по закупкам и продажам. В первой половине 2023 года эта гильдия внесла проект "Специализированный склад" Самарской области в реестр лучших практик. Иными словами, официально признала, что почины Вологодской и Самарской областей надо развивать.

Думаю, что очень многим участникам рынка подобное событие не понравилось. Зачем им нужна общественная организация, которая поддерживает не выгодный им опыт? Мне довелось посмотреть видеотрансляцию с учредительного собрания Союза закупщиков России, которое состоялось в сентябре прошлого года. Возможно, мои впечатления ошибочны, но я пришёл к твёрдому убеждению, что создание этой общественной организации, выдавливание из публичного поля упомянутой гильдии с предоставлением её руководительнице почётного, но безвластного титула в новообразованном союзе, вызвано в первую очередь стремлением определённых сил не позволить реформированию настоящим образом системы госзакупок в России.

Пустота аргументов

С учётом этих соображений и дам краткую характеристику аргументов краевого агентства госзаказа.

Полностью согласен с тезисом о том, что одним распределительно-логистическим центром на весь Красноярский край не обойтись. Речь должна идти об использовании в системе госзакупок сети РЛЦ, географически привязанных к местам потребления продукции. Причём их необязательно строить.

С экономической точки зрения эффективнее использовать уже имеющиеся и обладающие необходимой инфраструктурой центры. Как организовать потоки продовольствия в учреждения бюджетной сферы - тема специального исследования, что совершенно справедливо отмечено профильным комитетом Законодательного Собрания края.

Если использовать РЛЦ, на это потребуются расходы регионального бюджета. Однако априорные утверждения о том, что подобная практика будет непомерно дорогой, нельзя принять. Потому что считать можно по-разному.

Применение логистических инструментов РЛЦ позволит уменьшить существующие логистические затраты почти вдвое. По имеющимся нормативам, нельзя проводить торги на разно-порядковые продукты питания, вписав их в один лот. Нужно отдельно организовать торги на молочные продукты, например, творог и сливочное масло, отдельно - на мясные изделия, отдельно - на товары бакалейного ряда и так далее.

В итоге каждый поставщик сталкивается с проблемой эффективности доставки, часто вынужден или снаряжать полупустые транспортные средства, чтобы выполнить план-график, или ждёт попутные грузы. Именно это, с моей точки зрения, в первую очередь ведёт к тому, что сегодня в крае (цитирую председателя комитета по делам села и агропромышленной политике ЗС края В. В. Зырянова, ранее ответившего редакции) "70 процентов поставщиков и производителей продукции допускают нарушения законодательства при осуществлении поставок по государственным контрактам продуктов питания в бюджетную сферу".

В конечном итоге при подобной практике для социальных учреждений возникают дополнительные риски неполучения вовремя нужного ассортимента продуктов. Поэтому они вынуждены страховаться, расширять складские площади, обзаводиться дополнительными холодильниками и так далее. А это ведёт к росту затрат на содержание запасов, то есть в конечном итоге и росту расходов регионального и местных бюджетов на содержание этих учреждений.

Когда же поставки осуществляются с РЛЦ, появляется возможность консолидировать грузы, в том числе от разных поставщиков, что неизбежно ведёт к удешевлению перевозок. Подобная практика, как показывают расчёты, должна привести к снижению расходов на логистику с 30 до 14-15 процентов в стоимости продуктов питания для бюджетной сферы.

Важно и другое обстоятельство. Сегодня, по данным агентства госзаказа края, лишь три-четыре предприятия пищепрома региона (за исключением хлебопекарной промышленности) отваживаются участвовать в торгах по линии госзаказа. Главная причина в том, что основная их часть не обладает логистическими возможностями по доставке продуктов питания в соответствии с планами-графиками бюджетным учреждениям.

Использование системы продовольственных РЛЦ, когда нет необходимости доставлять продукцию до каждой школы или больницы, как показывает опыт Вологодской и Самарской областей, такую проблему в значительной мере снимает.

К сожалению, я не могу оперировать цифрами, сколько дополнительных налоговых поступлений получили бюджеты этих областей благодаря тому, что местные предприятия АПК имеют дополнительный рынок сбыта за счёт регионального госзаказа. Их просто никто не считал. Но они наверняка существенные. Поэтому априорное утверждение краевого агентства госзаказа, что слишком накладно для краевого бюджета использовать систему РЛЦ при закупках продовольствия, не может быть принято. Все затраты необходимо считать в комплексе.

Как уже отмечалось, одна из мер, которая предпринята краевыми властями в части улучшения ситуации на рынке продовольственного госзаказа - расширение сети ветеринарных станций. Специфика работы краевой службы по ветеринарному надзору такова. Если, к примеру, в больницу поступил продукт сомнительного качества, нужно подать заявку на его проверку. Для заказчика (но не краевого бюджета), процедура проверки качества осуществляется бесплатно. На неё уходит десять дней.

Что это означает на практике? Полторы недели всю партию того же мяса нужно где-то хранить. А это ведёт к дополнительным расходам на приобретение холодильников, расширению складских площадей и так далее. Не проще и не дешевле ли этот продукт сначала проверить на предмет качества и лишь потом доставлять в больницу?

Кстати, на вебинаре, организованном краевым агентством госзаказа в сентябре прошлого года, один из руководителей службы по ветнадзору честно признался, что очень немногие бюджетные организации обращаются к ним с указанными просьбами. Поэтому можно прямо считать, что приведённые в ответе агентства цифры о результатах проверки продуктов питания откровенно лукавы: они отражают преимущественно данные о запросах крупных организаций краевой столицы, а не всего края.

Цифровизация не снимает проблему

Федеральные органы власти предпринимают немало усилий по усилению контроля за качеством продуктов питания. Особое внимание при этом уделяется цифровым инструментам этой деятельности, когда участники рынка госзакупок обязаны фиксировать в информационных системах факты не только движения товаров, но и получения сопроводительных документов и так далее.

Не сомневаюсь, что эти меры принесут положительные результаты. Однако одной цифровизацией проблему не решить. Так, в Самарской области закупки продовольствия с использованием РЛЦ осуществляются уже четыре года. Все поставщики привыкли к порядку, стараются поставлять качественный товар. Однако, несмотря на это, сегодня только 85 процентов продуктов питания благополучно проходят контроль качества на РЛЦ и следуют дальше в учреждения бюджетной сферы.

Утверждение краевого агентства госзаказа о том, что оно решило проблему поставки в социальную сферу качественных и безопасных для здоровья продуктов питания,- это только мечты.